ÖZET: Ziraat ve Halk Bankalarında istihdam edilen personelin statüsü ve kamu işçisi diye hukuken geçerli bir statü bulunmadığı hk. 23/10/2015-E.6640
İlgi (a) ve (b) yazı eklerinde Başkanlığımıza intikal eden Öz Banka, Finans ve Sigorta
Çalışanları Sendikasının Ziraat ve Halk Bankalarında istihdam edilen personelin "kamu işçisi" sayılması yönündeki talebini içeren başvurusu incelenmiştir.
Malumları olduğu üzere, anılan Bankalar 233 ve 399 sayılı KHK kapsamında bir kamu iktisadi teşebbüsü (KİT) iken 4603 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun ile KİT statüsünden çıkartılarak anonim şirket olarak yeniden örgütlenmiştir. Kanunun 1'inci maddesinde Bankanın özelleştirilmesinin amaçlandığı ve 4603 sayılı Kanun'da belirtilen hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi olduğu belirtilmiştir. Kanun'un geçici 1'inci maddesinde ise "Bankalarda 31.12.2002 tarihinden sonra özel hukuk hükümlerine tâbi olmayan personel çalıştırılamaz. Yeniden yapılandırma sürecinde bankaların yönetim kurullarınca gerek özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılmak üzere kendisine sözleşme teklif edilen ancak özel hukuk hükümlerine göre çalışmayı kabul etmeyen gerekse özel hukuk hükümlerine göre çalışması uygun görülmeyip sözleşme imzalanmayan personel, bankaların
yönetim kurullarınca Devlet Personel Başkanlığına bildirilir" ifadesine yer verilmiş ve söz konusu personelin kamu kurum ve kuruluşlarına nakline ilişkin işlemler Başkanlığımızca gerçekleştirilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin, 4603 sayılı Kanun'un iptali istemiyle açılan davada verdiği 25/06/2002 tarihli ve 2002/31 esas, 2002/58 karar numaralı kararının gerekçesinde "…T.C. Ziraat Bankası ve Türkiye Halk Bankası, 4603 sayılı Kanun ile kamu iktisadi teşebbüsü kurallarına tabi iktisadi devlet teşekkülü statüsünden çıkarılarak özel hukuk kurallarına bağlı anonim şirket konumuna geçirilmişlerdir. Başka bir anlatımla belirtilen bankaların yürüttüğü hizmetler yasa ile kamu hizmeti olmaktan çıkarılmıştır. Bu durumda, statüsü değiştirilen bankalar tarafından yürütülen hizmeti, Anayasa'nın 128. maddesinde belirtilen genel idare esaslarına göre yapılan asli ve sürekli bir kamu hizmeti ve burada çalışan personeli de memur ya da diğer kamu görevlisi olarak nitelemek olanaklı değildir. Dolayısıyla özel hukuk kurallarına göre faaliyet gösteren söz konusu bankaların personelinin özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılması Anayasa'nın 128. maddesine aykırılık oluşturmaz…" demek suretiyle Bankaların faaliyetlerinin genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmeti olmaktan çıkarıldığı ve Bankaların özel hukuk çerçevesinde yeniden örgütlenmesinin Anayasa'ya aykırı olmadığı belirtilmiştir.
Öte yandan, 4603 sayılı Kanun'da Bankanın özelleştirilmesinin hedeflendiği belirtilmekle birlikte, Hazine Müsteşarlığının ilgi (a) yazısı ekinde Başkanlığımıza intikal eden Pay Sahipliği Politika Belgesinden Ziraat Bankasının sermayesinin tamamının (%100), Halk Bankasının sermayesinin ise yüzde elli birinin (%51) halen kamuya ait olduğu anlaşılmaktadır.
Mezkur hükümden özel kanun ile kurulan kamu sermayeli bankaların 4603 sayılı Kanun çerçevesinde anonim şirket olarak yeniden örgütlendiği ve sermayesinin tamamının kamuya ait olduğu göz önünde tutulduğunda 217 sayılı KHK'nin kapsamında olduğu açıktır. 217 sayılı KHK'nin amacı ve 2'nci maddesinin yönetim yetkisinin kamuda olmasını kapsam açısından temel kıstas kabul ettiği dikkate alındığında , KHK'nin kapsamında olmanın zorunlu olarak genel idare esaslarına göre kamu hizmeti yürüten kamu kurumu veya kuruluşu olmayı doğurmayacağı ancak bankaların sermaye yapısı dikkate alındığında işverenin geniş anlamda kamu olarak kabulüne imkan verdiği görülmektedir. Kamu sermayesinin doğurduğu kamusal ayrıcalık ve yükümlülükler ise ilgili mevzuatında gösterilmektedir.
Buna göre her gerçek ve tüzel kişi gibi yetkisi bulunan kamu tüzel kişilerinin kuracakları ve yarısından fazla hissesi kamuya ait şirketler de tamamen özel hukuk hükümlerine göre faaliyet göstermekle birlikte 217 sayılı KHK'nin kapsamında olacaktır. Bu bakımdan 217 sayılı KHK'nin kapsamında bir işyerinde çalışmak işverenin kamu olması bakımından geniş anlamda kamu çalışanı olma sonucunu doğuracaktır. Ancak, kamuda çalışmakta olan her personel grubunun, kendi statüsü ve bu statünün çerçevesini çizen kurallar dahilinde ele alınması gerekmektedir.
4603 sayılı Kanun'un 2'nci maddesinin dördüncü fıkrasında, "Bankaların bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte mevcut personeli hakkında aylık, özlük ve emeklilikleri yönünden tabi oldukları mevzuatın uygulanmasına devam olunur. Bunlardan uygun görülenler istekleri halinde, emeklilik statüleri devam etmek üzere özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılabilir. 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile ilgileri devam eden personelin özel hukuk hükümlerine göre çalışacakları süreler kazanılmış hak aylıklarında değerlendirilir ve emeklilik işlemlerinde söz konusu Kanunun ek 48 inci maddesinin (b) fıkrası ile ek 68 inci maddesi hükümleri uygulanır. Bu kadro ve pozisyonlar emeklilik, istifa, ölüm ve sair nedenlerle boşaldıkları takdirde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. Özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılacak personelin sayısı, unvanı, ücret ve sair mali hakları bankaların genel kurullarınca tespit olunur. Genel kurullar, bu yetkilerini yönetim kurullarına devredebilir. Personel istihdamına ilişkin diğer hususlarda yönetim kurulları yetkilidir." ifadesine yer verilmek suretiyle Bankalarda personel istihdamın özel hukuk hükümleri çerçevesinde yürütüleceği ve bu konuda Bankaların ilgili organlarının yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır.
Diğer taraftan, özel hukuk alanında istihdam rejimi başta 4857 sayılı İş Kanunu ve 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu olmak üzere ilgili mevzuatında düzenlenmiştir. Anılan, Kanunlarda ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4'üncü maddesinde kamu kesiminde istihdam edilen işçiler ayrıca ele alınmamış olup, kamuda işçi istihdamı için hususi bir statü oluşturulmadığı görülmektedir. Dolayısıyla, kamusal karar alma süreçlerinin işleyiş biçiminden kaynaklanan bazı farklılıklara uygulamada rastlanmakla birlikte hukuk düzenince tanımlanmış ve çerçevesi çizilmiş bir "kamu işçisi" statüsü bulunmamaktadır. Bir başka anlatımla kamuda çalışmakta olan işçiler de özel sektör işçileri ile aynı mevzuata tabi olarak istihdam edilmektedir.
Ayrıca, 9/8/2009 tarihli ve 27314 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarına İşçi Alınmasında Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2'nci maddesinin ikinci fıkrasında "Bu Yönetmelik hükümleri;
a) Birinci fıkranın (b) bendi hariç olmak üzere kamu kurum ve kuruluşlarının, il özel
idarelerinin, belediyelerin ve bunların kurdukları veya üye oldukları mahallî idare birlikleri ile bağlı kuruluşlarının Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurdukları şirketler ile kooperatifler,
b) Bankalar, borsalar ve bunların müessese, teşebbüs, işletme ve iştirakleri,
c) 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanununa göre kurulan sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıfları,
ç) Bu Yönetmelik kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarında iş kanunları hükümlerine göre istihdam edilecek daire başkanı, daire başkanı muadili veya daha üst düzey yönetici, tabip, uzman tabip, diş tabibi ve eczacı kadroları,
d) Kamu kurum ve kuruluşlarında, hukuk müşaviri, müfettiş, kontrolör, denetmen, denetçi, uzman ve aktüer gibi mesleklerde çalışanlar arasından yapılacak işçi alımları,
e) Kamu kurum ve kuruluşlarının proje bazındaki faaliyetlerinde belirli süreli iş sözleşmesine tabi olarak, özel nitelik ve uzmanlık gerektiren işler,
f) Üniversite veya bilimsel araştırma kurumu niteliğindeki kuruluşlar ve uydu haberleşme alanında faaliyet gösteren kamu kurum ve kuruluşlarının araştırma geliştirme faaliyetlerinde, bu faaliyetlerin devamı süresi ile sınırlı olarak görev alacak teknik ve uzman personel ile bu kurum ve kuruluşlar tarafından desteklenen ve/veya yürütülen proje bazındaki faaliyetlerde bu faaliyetlerin devamı süresi ile sınırlı olarak çalıştırılacaklar,
için uygulanmaz. Ancak, bu kapsamdaki işçi alım ilanlarının Kuruma bildirilmesi zorunludur.
Bu ilanlar Kurum internet sitesinde ve ilgili kamu kurum ve kuruluşunca uygun görülen iletişim araçları ile kamuoyuna duyurulur. Kamu kurum ve kuruluşları işçi alımının adil ve şeffaf bir şekilde yapılmasını sağlayacak diğer tedbirleri de alır." hükmüne yer verilmiş olup Bankalar kamuya işçi alım prosedürünü düzenleyen yönetmeliğin kapsamı dışında tutulmuştur. 4603 sayılı Kanun ve anılan yönetmelik hükümlerine göre Bankaların ilgili organları işe alım yöntem ve kıstaslarını düzenleme yetkisini haizdir.
Yukarıdaki hüküm ve açıklamaların bir arada değerlendirilmesinden,
- Ziraat ve Halk Bankası Anonim Şirketlerinin sermaye yapıları dikkate alındığında 217 sayılı KHK kapsamında bulunduğu,
- Özelleştirilmesi amaçlanan, Kanun'unda gösterilen istisnalar dışında tamamen özel hukuk hükümleri çerçevesinde faaliyetlerini sürdüren ve Anayasa Mahkemesi kararıyla yürüttüğü faaliyet kamu hizmeti olarak kabul edilmeyen Bankaların genel idare esaslarına göre kamu hizmeti yürüten kamu kurumu veya kuruluşu olarak nitelenmesinin mümkün olmadığı,
- Bankaların kamu sermayeli bir anonim şirket olarak nitelendirilmesinin yerinde olacağı,
- Hukuken geçerli bir "kamu işçisi" statüsü bulunmadığı ve anılan Bankalarda görevli personelin, işverenin 217 sayılı KHK'nin 2'nci maddesinde öngörülen kıstaslar çerçevesinde kamu olması bakımından geniş anlamda kamu çalışanı olarak nitelenebileceği, ancak özel hukuk hükümlerine tabi oldukları ve anayasal anlamda kamu görevlisi sayılamayacakları,
mütalaa edilmektedir.